Gaat de Wet Werk en Zekerheid slagen?

Minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft eind november 2013 zijn wetsontwerp voor de Wet Werk en Zekerheid bij de Tweede Kamer ingediend. Dit wetsvoorstel is een uitvloeisel van het sociaal akkoord van april 2013 tussen het kabinet en de sociale partners (werkgevers- en werknemersorganisaties). Het doel van dit wetsvoorstel is, zoals bovengenoemde partijen, het noemen: het aanpakken van oneigenlijk gebruik van flexibele arbeid en het aanpassen van het ontslagrecht en de WW aan de eisen en wensen van de arbeidsmarkt van onze tijd en de toekomst.

Het is zeer de vraag of deze wet, zo die (in deze vorm) al zal worden aangenomen door de beide Kamers der Staten Generaal, in dit doel zal slagen. Hieronder volgt een analyse van het ontwerp. Aangezien het een aantal aspecten van ons socialezekerheidsstelsel (voldoende ingrijpend?) zal beïnvloeden, zal ik per aspect de gevolgen in kaart trachten te brengen. Uiteraard zal ik niet schromen om mijn visie hierop te geven.

Ontslag
Het ontslagrecht is (misschien wel) de belangrijkste pijler van onze verzorgingsstaat. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de VS, kan je als werknemer niet zomaar ontslagen worden. We kennen een zogenaamd preventief en duaal ontslagrecht in Nederland. Dit houdt in dat de werkgever, wanneer hij een werknemer wil ontslaan, voor één van de volgende (preventieve!) wegen kan kiezen:

1. de Kantonrechter vragen om de arbeidsovereenkomst te ontbinden. De Kantonrechter zal daarbij meestal overgaan tot het toekennen van een ontslagvergoeding aan de werknemer. Of dat gebeurt en hoe hoog de vergoeding zal zijn, is uiteraard afhankelijk van het antwoord op de vraag: bij wie ligt de ‘schuld’ voor de ontbinding?. Voor de hoogte van deze vergoeding is de kantonrechtersformule vastgesteld. Afhankelijk van de leeftijd en duur van de dienstbetrekking kan de vergoeding fors oplopen. De werknemer is vrij om het bedrag te besteden aan wat hij wil;
2. een ontslagvergunning aanvragen bij het UWV Werkbedrijf. Door het UWV Werkbedrijf zal worden beoordeeld of aan de werkgever toestemming verleend kan worden het dienstverband met de betreffende werknemer te mogen beëindigen. Zij zal geen uitspraken doen over ontslagvergoedingen. Het UWV Werkbedrijf is niet bevoegd een der partijen een vergoeding toe te kennen.

Aan beide wegen zijn diverse wettelijke vereisten verbonden. Het gaat te ver deze hier te behandelen.

Een derde weg die de werkgever kan bewandelen is het (in overleg met werknemer) opstellen van een beëindigingsovereenkomst. Hierbij kunnen individuele afspraken worden gemaakt over de wijze waarop werkgever en werknemer afscheid van elkaar zullen gaan nemen. Één van de onderwerpen waarover afspraken gemaakt kunnen worden is de beëindigingsvergoeding.

Interessant is te vermelden dat het duale ontslagrecht min of meer is ontworpen tijdens de Tweede Wereldoorlog. Sinds de invoering van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA) zijn er zo’n 30 tot 40 voorstellen geweest om tot aanpassing van het Nederlandse ontslagrecht te komen. Het woordje voorstellen impliceert al dat geen van deze pogingen tot (ingrijpende) wijzigingen in ons ontslagrecht heeft geleid.

Ook nu weer zal de (voorgestelde) Wet Werk en Zekerheid geen einde maken aan de (door sommigen vervloekte) duale ontslagrecht. De Minister maakt wel een einde aan de keuzevrijheid van de werkgever. Die keuzevrijheid maakt, volgens de Minister, het ontslagstelsel onnodig complex en leidt tot ongelijke behandeling in gelijke gevallen. Daarbij doelt hij met name op het feit dat de ene werknemer, via de Kantonrechter, wel een gouden handdruk krijgt en de andere, via het UWV Werkbedrijf, niet.

In de Wet Werk en Zekerheid zal bij ontslag om bedrijfseconomische omstandigheden gekozen moeten worden voor de weg via het UWV Werkbedrijf en bij om ontslag om persoonlijke omstandigheden voor de weg via de Kantonrechter. De procedures moeten, zo is tenminste het doel van het wetsvoorstel, sneller gaan verlopen. Dat de weg via het UWV Werkbedrijf sneller zal gaan als er alleen maar ontslagaanvragen wegens bedrijfseconomische omstandigheden behandeld worden, lijkt me duidelijk. Of de ontbindingsprocedure via de Kantonrechter sneller wordt, waag ik te betwijfelen. De tijd zal het leren.

Een belangrijke (misschien wel de belangrijkste verandering?!) is dat de ontslagvergoeding wordt vervangen door een transitievergoeiding. Alle werknemers die, via welke weg dan ook, ontslagen worden én twee jaar in dienst waren bij de werkgever hebben recht op deze transitievergoeding. Deze vergoeding moeten zij gebruiken voor scholing en om over te stappen naar een andere baan of beroep. Deze transitievergoeding wordt afhankelijk van de duur van een dienstverband. De regel is: ⅓ maandsalaris per dienstjaar en ½ maandsalaris per dienstjaar dat men langer dan tien jaar in dienst is geweest. De vergoeding wordt maximaal € 75.000, en maximaal een jaarsalaris voor mensen die meer dan € 75.000 per jaar verdienen.

Het klinkt natuurlijk mooi: een transitievergoeding voor alle ontslagen werknemers. Maar het roept bij mij toch een aantal vragen op:

1. veel werkgever zullen het financieel niet bol kunnen werken om deze te betalen, met name wanneer hij afscheid moet nemen van werknemers wegen slechte bedrijfseconomische omstandigheden. Is daar een oplossing voor bedacht?
2. Wat moet een ontslagen oudere (voor het gemak 60+) werknemer met 40+ jaar ervaring met een transitievergoeding? De kans dat hij, ook na om- of bijscholing weer een baan zal vinden is (zeker in tijden van economische crisis) erg klein/te verwaarlozen (zo niet nihil). Veel werkgevers zullen geen oudere werknemer meer aannemen, hoe ervaren en waardevol hij ook kan zijn.
3. Is de werknemer vrij in het kiezen van zijn nieuwe carrière richting? Kan hij bijvoorbeeld een opleiding tot docent kantklosser gaan volgen van de vergoeding?

Dat het preventieve aspect gehandhaafd blijft is een goede keuze. Het preventieve zorgt er voor dat werkgevers niet/minder makkelijk via allerlei ‘smerige’ spelletjes van hun werknemers af kunnen komen dan bij een toetsing achteraf.

Flex
In de huidige wetgeving is het zo dat een werkgever gedurende maximaal drie jaar een werknemer op basis van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (zogenaamde flexibele contracten) in dienst kan nemen. Daarna wordt hij voor de keuze gesteld: of afscheid nemen van de werknemer of een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd (vast contract) aanbieden. Dit is ingevoerd in 1999 bij de Wet Flexibiliteit en Zekerheid (Flexwet).

De Minister is van oordeel dat er te grote verschillen ontstaan zijn in de behandeling van werknemers met vaste en flexibele contracten. De Wet Werk en Zekerheid bevat een aantal maatregel die, zo luidt het oordeel van de Minister, een einde moeten maken deze verschillen:

1. De periode waarin een werkgever een werknemer op basis van flexibele contracten kan laten werken wordt verkort van drie naar twee jaar. Met andere woorden: een werknemer kan na twee jaar i.p.v. (zoals nu) drie jaar al aanspraak maken op een vast contract. Ik vrees dat deze maatregel, met name in tijden van een krimpende economie, zal leiden tot een verhoging van de werkloosheid. Een werkgever zal na de twee jaar, ondanks dat er misschien toch nog wat werk is voor de werknemer, er waarschijnlijk voor kiezen om afscheid te nemen van zijn flexwerker. Misschien al wat eerder, omdat hij na het geven van ontslag na een dienstverband van tenminste twee jaar gehouden zal zijn om een transitievergoeding te betalen. Kortom: hij zal kiezen voor de weg van de minste financiële risico’s;
2. Oneigenlijk gebruik van flexibele arbeidsvormen wordt aangepakt. Zo komt er een betere ontslagbescherming voor werknemers die via payrolling werken en wordt het langdurig gebruik van 0-urencontracten aan banden gelegd en in de zorg helemaal verboden. De vorm van deze ontslagbescherming is mij niet geheel duidelijk. Het is wel een goede zaak dat deze constructies van het bieden van werk (payrolling en 0-urencontracten) aangepakt worden. De werknemers die één via deze constructies werkzaam zijn, hebben geen enkele zekerheid over hun inkomen. De ene maand kunnen ze misschien veel uren werken en de andere maand helemaal niet. Waarom alleen de zorg genoemd wordt m.b.t. het verbieden van 0-urencontracten is mij niet duidelijk. In andere branches, denk bijvoorbeeld aan de horeca, wordt ook veel met dergelijke contracten gewerkt. Waarom de werknemers in deze branches geen bescherming verdienen, is niet duidelijk. Deze maatregel zal mogelijk wel tot een toename van het aantal bedrijven in financiële nood kunnen komen, wanneer zij werknemer op (meer) vastere basis in dienst moeten nemen.

WW
Het doel van de voorgestelde Wet Werk en Zekerheid ten aanzien van de WW is om werknemers zo snel mogelijk van werk naar werk te begeleiden en zo kort mogelijk werkloos te laten zijn. De Minister noemt dit een ‘meer activerende aanpak om werkloosheid te voorkomen’.

Deze activerende aanpak van werkloosheid is vertaald in een aantal maatregelen:

1. Van werknemers die langer dan een half jaar werkloos zijn wordt verwacht dat ze al het beschikbare werk als passende arbeid aanvaarden. Nu is het nog zo dat er ieder half jaar van werkloosheid een afbouw plaatsvindt in het niveau van het werk dat aanvaard moet worden. Dus een afgestudeerd HBO-er hoeft pas na een half jaar te gaan zoeken naar banen op MBO-niveau enz. Het klinkt in theorie wel erg leuk dat iedereen na een half jaar van werkloosheid al het werk als passende arbeid moet aanvaarden. Maar zie je het al voor je; een afgestuurd theoloog die werk als vuillnisman moet aanvaarden? Zijn direct leidinggevende zal waarschijnlijk een opleiding op (hooguit) MBO-niveau afgerond hebben. Zal hij een academicus onder zich dulden? Of zal de theoloog een veel lager opgeleide leidinggevende tolereren? Ik twijfel daar sterk aan! O ja, om nog maar te zwijgen over de vraagstukken van verdringing van lager opgeleiden en de beschikbaarheid van vacatures!
2. Er komt een nieuw systeem van inkomstenverrekening, waardoor werkhervatting vanuit de WW altijd lonend is. Nu is het er in het begin van de WW-duur een urenkorting plaatsvindt als je gaat werken vanuit een WW-situatie. Heb je een hoog dagloon en je gaat tegen een lager loon werken, dan leidt dat direct tot inkomstendaling. Niet erg stimulerend dus. In sommige gevallen kan er wel een inkomstenkorting plaatsvinden. Maar die regel is erg ingewikkeld. Het ontwerpen van een nieuwe regeling van inkomstenverrekening juich ik dan ook van harte toe!
3. De maximale WW-duur wordt verkort van 38 naar 24 maanden. Dat gebeurt in stapjes in de periode van 1 januari 2016 tot 2019. CAO-partners mogen afspraken maken om de WW-uitkering na 24 maanden (tot 38 maanden) zelf te gaan betalen aan werkloze werknemers in hun sector. Nu is het nog zo dat je, afhankelijk van je leeftijd en arbeidsverleden, vrij snel aan de maximum WW-duur van 38 maanden zit. Straks, onder de nieuwe wet, bouw je minder snel een lang WW-recht op. Het gevolg daarvan zal, zeker in slechte economische tijden zoals nu, een verdere toename van de druk op de WWB zijn. Kortom de WW-kas zal voller blijven, maar gemeenten moeten straks eerder WWB aan werklozen gaan betalen. Dit terwijl ze ieder jaar gekort worden op hun Bijstandsbudget en (zeer waarschijnlijk) een erg grote groep niet volledige en niet duurzame Wajongeren moet gaan begeleiden naar werk. De ervaring is ook dat deze laatste groep om een andere aanpak qua re-integratie vraagt dan andere bijstandsgerechtigden. Wie gaat dat allemaal betalen?

Conclusie
Het streven van de Minister is om, als de Tweede en Eerste Kamer met het wetsvoorstel instemmen, de wet gefaseerd in te gaan voeren. Per 1 juli 2014 zullen de nieuwe regels voor flexwerkers ingevoerd moeten worden. De bepalingen aangaande de WW en het ontslagrecht zullen moeten gaan gelden vanaf 1 juli 2015.

De Minister verwacht dat deze voorstellen een gunstig effect zullen hebben op het functioneren van de Nederlandse arbeidsmarkt. Volgens het Centraal Plan Bureau zal de arbeidsmobiliteit van ouderen toenemen door de daling van de gemiddelde ontslagkosten; de vergoedingen bij ontslag worden per saldo lager. Gemiddeld blijft de ontslagbescherming volgens het CPB voor vaste contracten gelijk en neemt de bescherming voor flexibele contracten toe. Het CPB verwacht dat de maatregelen 20.000 nieuwe voltijdbanen opleveren als gevolg van een meer activerende WW (bron: Rijksoverheid).

Ik sta er sceptischer tegenover dan bovengenoemde partijen. Mij lijken in theorie redelijk goede voorstellen/maatregelen/wijzigingen, maar of ze in de praktijk ook werken? Ik heb mijn twijfels. Maar wie ben ik om de analyses van de Minister en het CPB in twijfel te trekken. Ik ga het met grote interesse volgen de komende maanden. 2014 zal een roerig en interessant jaar worden wat betreft de sociale zekerheid.

Auteur: Hans Peters, Jurist Sociale Zekerheid bij SV Land